我2005年左右开始关注教辅，2011年各部委治理教辅以来，先后参与了国家新闻出版总署（2013年合并为国家新闻出版广电总局。因为教辅管理通知是2013年前出台，故本文简称“总署”）教辅管理的前期调研、初稿草拟、最后讨论，以及教育部教辅管理的意见反馈、最后讨论，直至文件出台后各地的落地跟踪。应该说，比较了解教辅市场，并见证了教辅管理的全过程。

教辅管理的目的，在于减轻学生负担，规范教辅市场。但在各地执行中，出现许多问题，一些地方的教辅评议公告比当年的目录有过之而无不及。这里梳理一下事情的来龙去脉，以便大家更全面深入地理解教辅管理。

问题的提出

从业早期，我关注的主要是大众出版。2005年后，教辅书业浮出水面，开始关注这块巨大的市场。由于缺少现成资料，许多信息都需要调研访谈，也使我较为了解他们的状态。

2009年来，教辅企业最担心的是教材社维权。2009年，教材份额最大的人民教育出版社（以下简称“人教社”）发表声明：未经人教社许可，编写、出版、发行配人教版各类教科书使用的教学辅导用书、报纸、杂志……，均侵犯了人教社的著作权，人教社将通过法律的手段追究侵权单位和个人的法律责任。

2011年4月，中国书刊发行业协会非国有书业工作委员会组织5家教材社与10余家教辅机构座谈，对版权问题进行协商。

5月，问题忽然转向，政府要对教辅进行治理，因为教辅市场太乱。

凭笔者多年的感受，教辅市场一直都乱，但当时并不比前些年更乱。相反，当时已经进入相对成熟的时期，市场竞争非常激烈，每个细分领域都有几个成熟的品牌。就连早年被行业声讨做盗版和高码低折的梁山教辅，2007年左右也开始品牌化，产品质量明显提升，许多教辅企业前往取经，当地还成立协会规范价格。

总署出台管理通知

2011年6月7日，笔者应总署图书司综合处咨询，说明教辅市场的基本情况与问题。首先撇清零售，这是消费者的自主选择；问题存在于有强制购买的征订类教辅。之后受其委托，起草《关于加强中小学教辅出版物管理的通知》初稿。

为此，图书司召开座谈会，听取人教社等一些教材社的意见。之后，我又通过电话调研，听取多家教辅出版商（含国有、民营）、批发商、终端书店、学校等对教辅管理的建议，草拟了通知的初稿。

初稿的主要内容：一是严格质检，加大处罚；二是加强教辅编辑资质管理；三是与相关部门协同进行限价。其原则，是希望对所有产品与企业公平，既要优胜劣汰，又尽量少造成新的问题。

后来，全国治理教育乱收费小组设在产业司，教辅管理也由图书司转到产业司。

8月9日，参加总署《关于加强中小学教辅出版物管理的通知》（以下简称“总署通知”）的终审讨论，各相关司处参加，蒋署长主持。

新的教辅管理通知已非初稿，变成一个综合全面的组合拳，从出版、印刷、发行、质量、价格、市场六大方面进行治理，每一方面又有诸多规定。

会上了解到，引发此次教辅治理的主要原因，是2010年下半年到2011年上半年，新华社《国内动态清样》、中办、国办秘书局给中央领导的汇报中，屡次提到教辅市场的问题（包括一个小学生因未能获得36元教辅费自杀）。刘延东多次批示，责成相关部门进行治理。

8月16日，总署正式发布了《关于加强中小学教辅出版物管理的通知》。

不久，收到一些企业反馈，说总署通知中有句话：“根据他人享有著作权的教材编写出版中小学教辅材料，必须依法取得著作权人的授权”，在行业引起较多争议。有人认为它是2003年国家版权局解释的替代，以此认定一切配套教辅均为侵权。

意识到它可能带来的后果，当即草拟报告反馈给总署，总署批示给法规司。

9月初，法规司司长王自强进行澄清：是否侵权是个复杂的法律认定，不是一句行政规定所决定的。这句话与之前任何解释无关，它只是《著作权法》基本精神的一个重申；至于侵权的界定，应根据相关法律规定来判断。也就是说，行政规定是提示要尊重法律，并不能代替法律。

2011年12月，总署又出台《关于加强图书出版单位中小学教辅材料出版资质管理的通知》，强化教辅资质管理。

各地新闻出版系统的教辅管理中，还严查一书一号，强调图书发行资质，等等。所有这些，大大提高了教辅的门槛。

教育部出台管理措施

教育系统作为教辅的采购和使用方，也出台了管理文件。

2011年10月，教育部出台《关于治理教辅材料散滥的十条措施》和《中小学教辅材料使用管理方法》征求意见稿，界定治理对象为“中小学同步教辅”。

其基本内容是：义教阶段“原创编写、国家审定、专营出版、同步配发”，高中阶段“原创（或原创授权）编写、两级审定、专营出版、招标遴选、自愿选用”。即：

义教阶段教辅必须由教材原创社编写出版，报国家教材管理部门核准立项。省级教材审查委员会评审，确定本省教辅推荐目录，每个版本教材只能推荐1种教辅。学校只能选用原创社的教辅。

高中阶段教辅只有教材原创社或其授权单位方可编写，每省授权不超过1家。原创社报国家教材管理部门核准立项；授权教辅要经原创社初审，省级教材审定委员会审定。严禁其他任何部门、单位和个人编写同步教辅。各省在教材原创社或授权社中选出1－3套公示，学校从中选出1套。任何部门和教师不得推荐本省目录以外的教辅。

所有同步教辅纳入教材集中采购或政府采购，严禁学校通过其他渠道采购。

简单地说，就是义教阶段的同步教辅只能由教材原创社出，各地只能推荐和选用教材原创社的教辅。高中阶段可以授权1家，各地从原创社或授权社中选用。同步教辅纳入政府采购，严禁从其他渠道采购。

这里存在三个问题：

一、超越管理范畴。图书出版不是教育部的管理范畴，是新闻出版总署的管理范畴。教育部规定义教教辅只能由教材原创社出版，显然超越了其管理权限。

二、超越法律权限。教辅是否侵权是个复杂的法律界定，教育部规定高中同步教辅每省只能授权1家，既违背法律常识，也干扰了企业的自由选择。

三、缺乏行业了解。在发展中国家，教育出版占出版业的份额极大。我国也不例外，教育出版约占行业70%的份额。在中小学阶段，教辅规模甚至大于教材。由于教材审批较严，教辅相对开放，大批国有和民营企业赖此为生。而且，我国教育出版并未完全开放，市场极不均衡。人教社一家占义教50%以上、高中70%以上的份额，其他多数教材的份额极小。市场上能赚钱的教辅，多是配套人教版的，配套小版本教材可能连成本都收不回。如果只能原创社出，无疑更加剧资源分配的不公，几乎置行业众多教辅企业于死地。

所以，教育部初稿出来后，遭到众多出版机构的反对，多家教育社联名给教育部写信。笔者也向教育部提交了三份报告。

12月19日，参加教育部教辅管理座谈会，讨论最后一次修订稿。基教二司副司长申继亮主持，参加人员还有监察局一位领导，基教司教材处处长臧爱珍，以及六七家教育出版社。

此次修订稿较初稿已有较大改进。其主要内容是，各省级成立教辅评议委员会，择优选出若干套公告，各地市从中选1套推荐学校使用。

当时的争议集中在两点，评议和授权。

关于评议——

1.评议名称。有教育社提出，评议能不能直接叫目录？申继亮副司长说，这就是一个优秀教辅的推荐，不是目录。多部委一直强调，禁止教辅上任何形式的征订目录，我们不能做目录。笔者认为，评议应类似畅销书榜，可以指导推荐，但不能强制购买。

2.推荐品种。有教育社提出，推荐品种越少越好，最好不超过3套。笔者建议，最好规定不低于5－10套，一则促进竞争，二便于读者多元选择。申继亮副司长说，这个由各省操作。

3.选用机构。多家教育社认为，地市选择受地方关系干扰较大，最好由省里直接选定。笔者与龙门书局认为，采购权最好下放给消费者。如果统一教学需要，则交由与学生利害相关最大的任课老师推荐，他们也是教辅的消费者，便于因材施教，又可最大限度地减少采购中的腐败。

关于授权——

除了少数教材原创社，其余教育出版社都不建议写这条。这是法律问题，而且争议较大，行政规定容易误导。申继亮副司长说，他们已经征求过总署的意见，这句话就是总署解释过的意思，即：这只是《著作权法》精神的一个重申，至于侵权界定，要依据相关法律来判定。

后来，笔者又给教育部发一个文件，系统明确地说明了观点。

2012年2月，教育部联合总署、发改委、纠风办会签，出台《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》（简称“教育部通知”）。此稿基本与最后讨论稿基本相同，有关授权的表述也没有删掉。

2012年4月，发改委会同总署、教育部出台《关于加强中小学教辅材料价格监管的通知》（简称“发改委通知”），主要是对评议推荐的教辅进行限价。

行业将几部委此轮的教辅治理，称为“教辅新政”。

政策执行中出现的问题

目前，对市场影响最大的是教育部通知。

2012年，约有20个省落地执行，10余省没有执行。其中一些省份的评议没有要求同步教辅必须取得授权。

2013年，除北京、浙江、西藏等极少数省，其余各省基本都执行了教育部通知。所有执行省份都要求同步教辅必须取得授权。

2014年，浙江也开始实施。

教育部通知，本意是为学生推荐优秀教辅，它可以简化成以下内容：

省级成立教辅评议委员会，择优选出若干套公告。各地市从省评议公告中选择1套推荐给学校。做到机会均等、过程透明、程序公正。

评议推荐的范围主要是同步练习册，根据他人享有著作权教科书编写出版的同步练习册应依法取得著作权人的授权，也可需要推荐寒暑假作业、中考和高考类教辅。

自愿购买和无偿代购。学生购买教辅材料必须坚持自愿原则。任何单位和个人不得以任何形式强制或变相强制学校或学生购买任何教辅材料，不得进入学校宣传、推荐和推销任何教辅材料。若学生自愿购买本地区推荐的教辅材料并申请学校代购，学校可以统一代购，做好服务，不得从中牟利。

对于违反通知规定……的单位和个人，由上级教育行政部门责令其纠正违规行为，给予通报批评，并追究有关人员的责任。

而在各地实际操作中，发现许多问题，我们看看政策执行中是如何走样的。

1．择优。教辅已进入相对成熟的竞争阶段，供应充足，品牌丰富。而各省评议公告中，那些读者认可的市场品牌很难见到，主要是当地出版社的教辅。而且这个省的教辅进不了另一个省。配套同一套教材，每省评出最优的都是自己的产品，择优变成了地方保护。

2．若干套。各省推荐的同步教辅，多的3套，少的只有1套。城市和农村、重点班与普通班、好学生与中等生，以及各种特色教学与创新，水平不一，需求不一，却只能从这3套甚至1套中选用，这明显是违反差异化的现状和教育规律的。

3．地市选。绝大部分地市公告上只有1套，当地学校已没有选择。还有的地市又设一道评议，进入省评议后，想进地市还要重新申报。而且，许多地市根本不征求学校意见，直接配发。作为教辅消费者的老师与学生，失去了对产品的选择权。

4．机会均等、过程透明、程序公正。外地社不能申报，无授权不能申报，何来机会均等？看看评议公告的结果，就知道有多少程序是提前量身定做的了。

5．推荐范围。除了同步练习，寒暑假作业、中高考教辅，甚至有的地方将写字、作文、阅读、古诗文、中外名著欣赏、传记选读、数理化公式……都被纳入评议，评议范围被无限扩大。

6．授权。“根据他人享有著作权教科书编写出版的同步练习册应依法取得著作权人的授权”。著作权是法律问题，核心是“依法”。查寻以往的行政解释和法院判例，从来没说同步教辅就是侵权。而各地操作中，要求所有同步教辅均需取得授权，否则上不了评议公告。结果是，教材社授权费普遍提高，从3%提高到5－6%，甚至12－15%。还有的教材社干脆不再授权，评议只能上他们自己的产品。

7．自愿选择。通知明确规定，“若学生自愿购买本地区推荐的教辅材料并申请学校代购，学校可以统一代购”，可许多地方变成地市教育主管部门统一配发，根本不征求学校老师和学生的意见，或只象征性地让学生签一份委托代购书。规定中“任何单位和个人不得以任何形式强制或变相强制学校或学生购买任何教辅材料”，这个“任何单位和个人”，许多地方只指向民营机构，而教育主管部门和新华书店则可以堂而皇之地指定配发。

8．无偿代购。省荐，市选。通过评议实现的销售，一个省可达十多亿元，一个地市也有数千万元。如此巨大的利益，高度集中在省教育厅的评议和地市教育局的选用中，他们成了众多教辅机构公关的对象。据了解，出版商给各地市教育部门的选用费平均在销售码洋的8—10%。

9. 惩处措施。“对于违反通知规定……的单位和个人，由上级教育行政部门责令其纠正违规行为，给予通报批评，并追究有关人员的责任。”一是处罚措施不明确。二则，各省、市等教育主管部门一个推荐，一个选用，都是教辅选用的涉事方，其中有问题谁来监督？

教辅新政对市场的影响

教辅新政在治理教辅散烂的同时，也对中小学教辅市场产生了较大的影响，我们分别从义教阶段同步、中考，高中阶段同步、中考四个方面来考察。

义教同步类教辅

现在9年义务教育阶段基本是整班连升，升学压力较小，学校对义教同步教辅的质量要求也相对宽松。在教辅新政的规范和压力下，一般学校都会采购省评议公告的教辅。许多省份义教同步教辅的征订率已达90%以上。

但也有学校很少采购评议中的教辅，即当地的重点学校。他们对教辅质量要求更高，觉得评议教辅不能满足他们的教学需求。因为是重点学校，他们更为强势，更能坚持自己的选择。

中考类教辅

目前，中考由各地市出题，中考教辅的区域化十分明显。这类教辅以各地市教研室编写的为主，有的是与当地出版社合作出版，有的与民营教辅机构合作。各省评议中的中考类教辅套数较多，多数都是各地教研室编写的产品，每个教研室的产品也主要在本地市所辖的学校进行征订。因为中考由各地市出题，几乎所有学校都会征订这套教辅。

所以，中考教辅的征订率与同步教辅不相上下，主要是当地教研室合作出版的产品。

高中同步类教辅

因为面临高考，高中学校对教辅质量的要求更高，市场上也形成了许多教师认可的优秀的品牌，原来各出版社很少高中教辅，少数做的也缺少竞争力。教辅新政后，因为有评议优势，可以统荐统发，许多出版社也开始出版高中同步教辅。最初有的学校迫于压力，选用评议教辅，但使用一年后，反映这些评议教辅质量一般，又重新去找市场上的品牌教辅。

各地出版社吸取教训，采购两种应对措施：一是购买市场上品牌教辅的稿子，利用评议优势让学校征订；二是与民营品牌教辅进行合作，民营公司负责供稿和销售，并要保证达到一定市场份额，向出版社交保纳证金，出版社为其上评议公告，坐收“牌照费”。

目前，评议中的高中同步类教辅多数是这么操作的。

高考类教辅

高三直接面对高考，关系到学校和当地的升学率，对产品质量的要求最高。这一市场竞争最为激烈，目前已经有许多读者忠实认可的品牌，出版社已经很难介入。因此，目前高考类教辅的评议征订率最低，市场化最高。

在高考类教辅市场，目前各地常见的做法有——

1. 少数省份不将高考类教辅纳入评议，交由市场竞争和学校自由选择。

2. 将高考类教辅纳入评议，但评议套数更多。通常由当地出版社与民营教辅品牌合作，出版社负责上评议公告，民营公司供稿并负责销售，民营公司保证达到一定市场份额，并交纳保证金。

3.当地新华书店另做一教辅推荐目录，条件更为宽松。一些新华书店目录要求须是当地出版社的产品，民营教辅想上目录须与当地社合作出版，民营教辅公司负责策划供稿与市场销售，新华书店以50折左右与其结算。

教辅横跨出版与教育两个领域，一方是教辅的供应方，另一方是教辅的评议和采购方，双方通过稿费、科研赞助、捐赠、旅游、用人等方式，有着千丝万缕的联系。一些教育部门下属机构还与新华书店合资成立教辅发行公司，共同主导这块市场。

这里我们分别看下教辅新政对于出版与教育领域的影响。

对于出版领域——

一是强化了地方保护和区域垄断，阻碍统一、开放大市场的形成。各地推荐的主要是本省出版集团的教辅，以及为取得授权向教材原创社出让一定的份额。集团外的教辅都很难进入评议，更不要说外省教辅了，这明显阻碍了全国统一、开放大市场的形成。由于缺少竞争，也造成评议教辅产品质量不高，服务意识不强。

二是加剧“国进民退”，造成终端销售网点的萎缩。教育出版是出版业的支柱，教材出版审查较严，民营主要从事的是教辅。教辅新政的省荐市选，更加强化了国有的大征订，压缩了民营的零售和小征订，直接造成“国进民退”。在图书发行领域，许多地区要求学校只能采购新华书店的教辅，民营书店失去一块重要利润来源，终端网点不断萎缩。据《全国新闻出版业基本情况》统计，2013年集个体零售网点较上年减少近1000家，这对于上游出版与中盘都是一种制约。

对于教育领域——

一是教辅的消费者老师和学生失去选择权。首先是省里评议推荐的套数太少，各个学校教学水平不一，一些学校很难选到自己适合的教辅。其次是许多地市基本不征求学校老师和学生意见，直接配发。同时，又禁止学校和老师从其他渠道征订。这种无视个体差异化、违背教育规律的情形，如今正以看似合法的名义大行其道。

二是容易造成腐败。2013年，新华书店纯销售的中小学教辅达162亿元，如此巨大的利益集中于省厅的推荐和地市的选择，使他们成为众多企业公关的对象。权力越集中，越容易产生更大的腐败。

政策与反思

现代社会中，分工越来越细，一沙一世界，增加了政策制定的难度。

教辅治理之初，有三点问题估计是管理部门所没想到的。

1.想不到教辅规模这么大。

总署虽有《全国新闻出版业基本情况》统计，但它只有国有出版社和新华书店的数据，没有民营出版机构和发行网点的数据。在新华书店的纯销售统计中，中小学教辅（162亿）不如中小学教材（224亿元）规模大。全国还有12万家民营发行网点，多数以教辅为重要收入来源，他们的销售是没有纳入统计的。据行业估计，民营教辅的份额不少于国有。综合起来，中小学教辅的规模比教材还要大。

2.想不到统一征订的教辅这么多。

正常来说，教育系统对于自己内部统一采购的产品，有权限定价格和渠道。只不曾想，80%以上的教辅是通过各种形式的统一征订销售的，真正学生与家长自主选购的份额不足20%。这样，教育部通知要求学校从省评议公告中选用，就相当于垄断了80%以上的教辅市场。而中小学教辅的规模比教材还要大，如此，教辅新政对整个行业的影响之大，也就非当初所料了。

3.想不到教辅市场这么复杂。

教辅有三种销售模式：大征订、小征订、零售。不同的销售模式，上至内容设计、定价方式，中至渠道选择，下至采购主体，都不一样。三者各成系统，互不了解，一般做零售的不了解征订系统，做小征订的不了解大征订，而做大征订的也不做零售和小征订。如非多年持续关注，我也不了解其中的繁杂。政府主管部门事务繁多，更难在短时间弄清楚其中的迂回曲折。

所以，几个通知出台后，或多或少都出现一些问题。

总署和教育部通知中，“根据他人享有著作权的教材编写出版中小学教辅材料，必须依法取得著作权人的授权”，在行业引起诸多争议。而且，这句话并非出自对版权较为专业的版权司和法规司之手。让有争议的规定出现在政府文件上，是有失严谨的。虽然总署法规司王自强司长、教育部基教二司申继亮副司长已经澄清，但他们的澄清远没有误解传播更广。

教育部通知中，从第一次征求意见稿的“统编统购”，到最后发布的“省荐市选”，都有较强的行政干预色彩。虽然也规定“自愿选择、无偿代购”，但又缺少具体惩处措施，而且监督部门正是负责教辅推荐与选用的教育主管部门。许多规定被地方操作扭曲变形，却缺少纠错机制。

发改委通知中，有个规定：“承担各省评议公告教辅材料发行的单位，应具备中小学教材发行资质。”问题是，出版业从没有设立过“中小学教材发行资质”。2005年左右中小学教材招投标时，凡有总发权的企业都可以竞标，新华书店、民营发行企业、邮局，都有企业中标。2014年10月，总署计划修订的《出版物市场管理规定》中，提到要设立“教科书发行资质”，发行中小学教科书，但行业意见不一，此事暂时搁置。总署历次出台的教辅管理通知中，都强调教辅发行是由“新闻出版行政部门批准的发行企业”，从未提到“中小学教材发行资质”。而实际操作中，各地基本默认新华书店才有此资质，甚至直接规定由当地新华书店发行。在这样的现实环境下，各地政府都要求学校只能向新华书店采购教辅，否则就不合法。结果，同样是新闻出版主管部门批准的发行企业，民营书店销售的教辅，只能通过新华书店来结账，凭空多走一道程序，分切一块利润。

政策往往是各个利益集团的博弈。强势企业往往能更多影响政策的制定和执行，有的甚至曲解政策，将其往有利于自己的方向发展，给企业公平竞争和行业健康发展带来不利影响。

建 议

法律的归法律

“根据他人享有著作权教科书编写出版的同步练习册应依法取得著作权人的授权”，总署和教育部通知的这句话，在行业引起了许多争议。对此，总署法规司王自强司长、教育部基教二司申继亮副司长均已经澄清：是否侵权是个复杂的法律认定，不是一句行政规定所决定的。它只是《著作权法》基本精神的一个重申；至于侵权的界定，应根据相关法律规定来判断。关于教材与教辅的法律纠纷，目前多家法院已经有多起法律判例，很容易参考。

教材与教辅的版权界定是法律问题，法律的问题要还给法律。行政规定只是提示尊重法律，并不能代替法律。

澄清的归澄清

因为不了解情况，发改委通知中有“承担各省评议公告教辅材料发行的单位，应具备中小学教材发行资质。”实际中，出版业从来没有设立过“中小学教材发行资质”。总署通知规定的是，中小学教辅须由“新闻出版行政主管部门根据有关规定批准的发行企业”发行。

发改委通知出台后，引起一些误解，有地方将这一问题反映给总署。2012年8月，总署发出《关于加强2012年秋季中小学教辅材料发行管理的紧急通知》，再次强调中小学教辅是由“新闻出版行政部门批准的发行企业”发行。

所以，评议教辅的发行单位，实际是指“新闻出版行政部门批准的发行企业”。

行政的归行政

2001年，新闻出版总署、教育部印发《中小学教辅材料管理办法》，明确规定：禁止将一切形式的教辅材料编入《中小学教学用书目录》。2009年，教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展改革委、财政部、审计署、新闻出版总署七部委出台《关于规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》，再次强调：严禁将教辅材料纳入《教学用书目录》、印发教辅材料《推荐目录》、搭售教辅材料以及强迫学生购买教辅材料等违规行为。

李克强总理更是多次强调简政放权，这是激发市场活力、调动社会创造力的利器，是减少权力寻租、铲除腐败的釜底抽薪之策。

这一轮教辅管理中，教育部和总署领导都明确强调，评议不是目录，它只是一个优秀教辅的推荐。如今许多地方的评议，比当年的目录有过之而无不及，这显然有违政策的初衷。

教辅横跨教育与出版两个领域，涉事主体更多，使得问题更为复杂。行政主管部门应深入全面地调研，健全管理法规，制定公平的规则，促进企业公平竞争，让他们为学生提供更多可供自由选择的优质产品与服务。同时，对于危害学生权益和公平竞争的行为，进行严厉查处。

市场的归市场

教辅市场的问题，在于教辅采购中的权力干预。具体来说，大征订是以权压，小征订是以利诱。其中，权与利难以分割，权压后面因为有利益，而利诱的人也有权力。他们都是在“花别人的钱办别人的事”，容易“不讲节约也不讲效益”。真正完全竞争的零售教辅从来没有高码低折，没有权压利诱的强制购买，其品牌质量也是最受认可的。

教辅问题的解决，在于消除教辅采购中的权力干预，将采购权还给消费者，让他们“花自己的钱办自己的事”。评议只是优秀推荐的推荐，须由学生“自愿选择”，“任何单位和个人不得以任何形式强制或变相强制学校或学生购买任何教辅材料”，它不仅包括民营机构，也包括教育主管部门和新华书店。

作为教辅的消费者，学生最根本的权益，在于能够自由选择适合自己的优质产品。教辅已经是个相对充分竞争、品牌林立的市场，消费者有权力、有能力选择适合自己的教辅。

如果教学确实需要一套统一的教辅，最好最大限度地贴近市场，将推荐权交给与学生利害相关最大的人——该科的任课老师。他们也是教辅的使用者，而且有专业的选择能力。这样便于因材施教，也可最大限度地减少采购中的腐败。

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花 絮

几年来，笔者访谈了无数教辅行业的相关方，听取意见，这里权作花絮，供大家参考。

国有教辅出版商

某教育出版社社长：

与我们合作有两条途径：一是将内容租型给我们，我们给租型费，由我们来做发行，他们不能参与；二是他们供稿，由我们出版，他们必须付码样总额的10%作为合作费，年度保底销量不低于2000万实洋。

某大学出版社社长：

教材社本来只授权当地出版集团，但省教育厅管评议，教育厅是我们主管，所以教材社也授权我们一套。相互交换。

某教育出版社编辑：

原来做教辅要调研市场，调研读者，辛辛苦苦策划好，还不知道能发几本。

现在上了评议，什么时候组稿，什么时候编校，能发多大的量，都是有谱的，做下来特别从容。

现在出版社的教辅根本不上订货会了，都通过评议征订，不需要展销了。

某教育出版社发行主管：

其实教辅已经比较市场化了，国家没必要管。尤其是在高中阶段，老师根本不理这一套，征订率并没有提高多少。

但既然国家出了这套政策，我一定要把它用足了。

某出版社副社长：

原来我们跟地区教研室合作一套教辅，当地学生人手一套。现在要评议，只有1套授权，我们的肯定上不了，那就不能再做了，集团许诺给我们一些补贴。我们也要转型，申请一些国家的出版基金，或跟民营公司合作其他类的书。

某出版社副社长：

我们原来与教研室研发一些教辅，上省推荐目录，销售很不错。现在没有授权不能进目录，我们也积极与人教社沟通，只要他答应授权，我们不计代价。但人教社说已经授权了我们省的出版集团，就不能再给我们。其他教材社的授权我们倒是拿了不少，但要价特别高，有的12－15%，还有的就一口价，我们做下来不但不赚钱，还可能是亏损的。

国有教辅发行商

某新华书店副总经理：

我们教育社从来不做服务，发得不好就找领导告状。外地一些出版社服务好，学校愿意订别人的，临了我们还要劝学校换成我们教育社的。不过，从利益上说，我们还是愿意学校征订我们教育社的教辅，这样编印发的利润都在集团里。发别人的我们只能赚发行利润。

对于这个新政，我们要坚决的拥护，何况这个规范对于我们正规的发行渠道确实是有好处的。政策用足，用好，还要用活嘛。教辅这个工作，说哪个经理有能力，哪个没能力，我觉得就是关系，关系就是最大的生产力。只要把关系搞好了，好多关系也能转变，也能变通，我们这么多年的工作就是这么过来的。

某新华书店采购经理：

我们只是一个渠道，谁的好书我们都愿意卖。但集团对我们有考核，必须集团的书达到多少才能加几分。这样的后果就是，集团的书越做越差。（教辅也会这样吗？）这是肯定的。

某新华书店教辅公司经理：

重点学校不订（评议公告中的教辅），他们比较牛，说：“你能对我们的教学质量负责吗？”我当然不能。那些中等的学校，就是我们扫荡的对象。如果有不订的，教育主管部门就会打电话。学校校长、老师的升迁、评职称都是教育主管部门决定的，他们一般会听。出版部门和教育部门关系好的地方，这个问题很容易解决。

民营教辅出版商

某民营公司副总经理（大征订）：

我们原来跟一些省关系就不错，一直通过目录销售，现在我们也上了五六个省的目录。从利益上讲，销量是增加了，但我们的付出也非常大，要公关的对象太多，利润总体在变薄。

从市场公心讲，市场应该越来越开放，现在教辅反而越来越计划经济了。

某民营教辅公司董事长（小征订）：

选择权与使用权的分离，有害无益。学校情况不同、班级情况不同、学生的学习情况也不同，教辅的选择权应该最大程度地下放给学生本人和班级老师，只有他们最清楚需要什么样的教辅。以地市为单位实行“一科一辅”，而且局限在省里评议的1—3套中选择，就像卫生局规定不管病情如何，所有本地区的同类病人只能吃同一种药，大夫无权选择其他药一样，显然是不合理、不科学的。学校和教师在教辅选择中有回扣现象，可以通过价格控制、程序规范和行为监督来解决。取消学校和老师教辅选择权，就能真正消除腐败吗？事实上，行政干预和权力越集中，越容易出现大腐败。

某民营教辅公司董事长（小征订）:

现在不与出版社合作是等死，与出版社合作是找死。

不合作，当地规定不能采购评议之外的教辅，根本没法销售。评议已经卡住了市场，授权又卡住了评议。

跟出版社合作，出版社要你供稿，还要负责销售，要保几千万的销售量，提前还要交保证金。这么苛刻的条件，加上教辅限价，基本没有利润。

抬高门槛我们欢迎，这有利于市场的净化。限价我们也欢迎，只限目录是不够的，最好全限，这样既保护学生利益，有效遏制腐败，也能让优秀产品脱颖而出。

某民营教辅公司总经理（小征订）:

现在我们的图书大部分要通过当地新华书店结账。有的地方我们给新华书店报了订数，他们还不要，因为怕冲击他们本版教辅的份额。新华书店不结账，学校就不敢订。

某民营教辅公司董事长（零售）：

基层民营书店也靠卖教辅生存，现在要求必须买评议的教辅，而且只能通过新华书店，一些书店就做不下去了。原来一个县城可能有5家店，现在只剩下3家，上面那么多的中盘商和出版商，都要去求着他们做展示和销售。基层书店的减少，对中盘商和上游的出版也是一种制约。

某民营教辅公司总经理：

每次教育政策和考试政策出台，我们都要组织专家去解读，政策怎么变，我们就得怎么变。

不像有些教研室，既出题，又卖题。既能当裁判，又当运动员。我一个朋友的孩子，每次考试成绩都不好，后来老师提醒他，去书店买一套测试题。教研室给学校出的单元测试题，同时都在书店里卖，一个小书店就卖出上千套。

某教辅公司发行人员：

我们也是市场类教辅，但现在教辅完全由学生自己买的很少，许多教辅也是学校统一买的。一般是年级学科备课组长买的多，买一个年级的一个学科。我们给学科小组留下几千块钱，老师平时补课，加班，吃个饭，或给学生买奖品，就从这里面出，有些经费向学校报也困难。还有富裕的地方不要钱，要服务。

民营教辅发行商

某民营教辅发行商（小征订）：

教辅新政后，各校自由选用教辅的权力收归教育主管部门，对于走学校征订的民营教辅简直是晴天霹雳。大大小小教辅书业老板们倾巢而出，公关各省教育主管部门。有的老板三天跑了六个省。中午还在这个省请人吃饭，另一个省的代理商打电话，说约到了教育部门某领导，赶紧乘飞机过去请人吃晚饭。

某民营教辅发行商（零售）:

大征订大家以为是政府行为，它的问题一般人看不到，也不思量，或能容忍；小征订大家以为是私人行为，它的问题一般人看得到，也特别容易不满。其实目录没必要，但打掉不可能，因为涉及利益大。而且他们成为规则的制定者，想要根除不可能，只能拿小征订开刀——虽然他们的产品可能更符合实际需求。

其实，教辅腐败能有几个钱。学校要真正赚钱，修个操场，买个教具，腐败大多了。教辅就是小刀子割肉，今天买一本，明天买一本，其实一共也没多少钱，但家长看得到。现在社会矛盾大，积怨多，要寻找突破口，教辅就成了个替罪羊。

某民营教辅发行商：

教辅新政之后，我们也开始跟新华书店合作了，我们负责销售，从他们那儿结账。好处是我不用去学校催款了，省去许多麻烦。不好是利润变薄了，多了一层渠道，就要分利。再来，我们原来直接跟学校结账折扣低，学生也有优惠；现在新华书店收折扣更高了，学生还可能全价。能跟新华书店合作的是少数，多数不能跟新华书店合作的就很不满。

某民营教辅发行商（零售）:

我们完全走零售。老师也是像我们一样的正常人。有次老师来我们书店，随手拿了一本，问折扣，我说这个质量好，但折扣高，还有一种，折扣更低，就是质量不如这本。老师翻了翻，还是选了折扣高的，还让我让些折扣，她让学生来买。我想请她吃顿饭，她也没吃，我也不知道老师的名字。多数老师还是为自己的教学负责的。

某民营教辅直销员:

全国有几万直销员，关系那么多人的社会就业。如果它（大征订）让我活不下去，我就去举报他们，他们的内幕交易我都知道。评议都是提前定好的，专家开会不过是个形式，一人一个红包，发一万块钱，外加礼品。

真正评议公正我们也欢迎。谁家产品好不好很容易知道，从新华书店的POS机上调出销售前20名的品种，撕掉封面让专家真正去评，那才叫公平。现在真正的好书评不上，各省评出来的都是自己的产品，都说自己的最好，这不是矛盾吗？

有的学校迫于教育局的压力，也会买一部分，但发了也不用，还要再买，这才是加重学生负担。这种现象非常普遍。

某基层民营书店：

我们省**市新华书店在媒体上介绍经验：“新华书店征订教辅实行包干，每人肩负几十万上百万元的任务。为巩固市场占有率，做到所有科目都配有教辅，从小学到高中不流失一个品种，只要有一个品种学校不订，他们就反复地做工作，确保了市里各校学生购买率均达到100%。……新华书店非常注重与市委、市政府等相关职能部门的关系协调，联络感情，理顺关系，争取支持与配合，保证各个环节运行通畅。”

2013年，这家市新华书店秋共征订教辅88.8万册，码洋810万元，其中评议公告教辅20.85万册，码洋240万元。那公告教辅之外的67.95万册，就是一科多辅了吧?

地方保护和垄断造成了教辅的低质无效。出版社养尊处优，不钻研，不学习，出版的教辅题型老，内容旧。许多老师一边买评议教辅充样子，一边又不得不去市场购买前沿的教辅书，给学生补充营养。因为高考题是不会根据他垄断的教辅书出的。

某基层民营书店：

我们这里的书店虽然还没有关门的，但日子越来越难过了。地方上社科书的读者很少，书店收入主要靠教辅。原来教辅书占我们书店销售的比例大约有60%，现在只有20%左右了。新华书店人手配发一套，学生在外面买的就很少了。

教辅的使用者

某高中学校校长：

选购权应该给老师，任课老师最好，不过最好报给学校统一采购。要相信基层，多数老师是对教学质量是负责的。说基层采购有腐败，但是交给上层统一采购，是更大的腐败。政府采购的都比你直接采购花钱多，企业要把运作的成本补回来。花别人的钱不心疼，花自己的钱才会节约，学校会尽量省钱办实事。现在基层老师没有选择权，征订前也看不到样书，只能从评议指定的几套里面选。

各地经济、教育水平参差不齐，一套教辅不可能适应所有情况。此外，学校教学进度也不一样，现在高三全是复习，进度很快，评议的教辅根本跟不上，选不到书。

某重点高中老师：

现在我们教辅是班长去批发市场选几种，老师推荐，一个班统用一种，都是学生自己买的，校长、老师都不干预。

好学校都是自己出导学案，老师精选各种教辅的好题，摘出来让学生做。每个学校，每个班级都不一样。教材都难易不一，现在有多个教材版本，针对不同层次；教辅只是一种辅助，更没必要统一了。

某小学校长：

原来买的教辅的确实比较多，学生买了也做不完。教辅是需要的，但应该把握量，做一套弄精弄通就行了。现在一科一辅是对的。

我们小学教辅是县教育局统一要求，一个县用同一种教辅，从新华书店订。新华书店发目录，只有一种教辅，学校打勾，一般学校都会订。其他教辅就不让订了，学生自己买的不能带到学校，物价局、纪检部门会来查，翻学生的书包，有了就处理人。

某小学老师：

上级统一推荐的教辅多是全价购买，学生教师意见较大。学校老师统一购买的都以标价的70-80折，比较合理。老师可能从中提成实际价格的10-20%。老师推荐的教辅质量最高，学校购买和上级推荐的就不一定了。

从实际来看，每期师生认真处理一两本教辅，完全能够满足教学的需要，学生负担也不会明显加重。

某小学学生家长：

教育部规定低年级不让布置作业，不考试，但学校每个单元就有测试，老师用飞信将全班的成绩发到家长手机，对考优和满分的同学提出表扬，考得不好就要找家长。考了两次，我不得不跑到书店给孩子买了两套教辅。

而且，教材的设置也有问题。按教育部要求，幼儿园不能教拼音和认字，但一年级使用最多的人教版语文，就是给有基础的孩子设置的，没有基础的孩子特别吃力，许多孩子不得不提前上学前班、培训班。这种错位带来的问题谁来解决？

某小学生家长：

孩子做点教辅是正常的，不做练习巩固巩固，他放学回家后干啥呀？我们自己没买过，都是老师推荐买的。教辅花不了多少钱，培训班费钱。我们每年培训大概花七八千，算是报的少的。

有个朋友的孩子，现在四年级，就要上**附中的占坑班——规定说是不让办，但实际上换个名字照样办。得上3年，花费上10万。而且不保你一定能上，10个培训班最后只有一两个班上得了**附中。

某初三年级学生：

（你们平时用的教辅多吗？）也用，不算多。（你听过****的牌子吗？）我没有买，我们班同学有人用，我看过，这本书特别好，题特别新。（你还能看出题新不新？）看得出来。（你知道****吗？）我们班就用这个。不过我们用的全是盗版的，老师说盗版的便宜，一本书就收10块钱。